全面深化改革：基于纵横两条基本路径的战略思考（刘志彪）

摘要：从复杂纷纭的全面深化改革任务中，可以梳理出两条脉络清晰的基本改革路径：纵向改革和横向改革。纵向改革是改革的起点，其中的财税改革是首选的改革突破口。横向改革是全面深化改革重点和难点。我国过去的改革往往局限于政府垂直封闭系统中的内部权力配置调整，或者局限于横向政府职能部门的分工或撤并，并不真正涉及政府与社会、民间、市场、企业、家庭个人等层面的改革。这是中国社会、市场、民间和个人缺乏活力和创新力量的主要原因，也导致了民间、市场、社会组织形式趋于消失，功能不断弱化，无法承担起资源配置和各种治理的功能。这是政府“越位、错位、不到位”现象普遍盛行、难以克服的真正原因。促使纵向改革转向横向改革，主要应在推进市场取向改革的前提下，努力发育社会组织、民间机构、市场机制和企业家群体。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个最重要的组成部分。

    关键词： 全面深化改革 纵向改革 横向改革 财税改革 治理体系和治理能力

 

    十八届三中全会启动的全面深化改革是新的时代条件下的一场新的伟大革命。1992年邓小平南巡解决的是“社会主义也可以搞市场经济”的大是大非问题，而18届三中全会解决的是“怎样搞好社会主义市场经济”的路径选择和机制设计问题。这次改革的总目标是“坚持中国特色的社会主义，使国家治理体系和治理能力现代化”，使社会主义市场经济实现效率与公平的统一，使之既激发活力，也便于治理。为了达到这个宏伟目标，全面深化改革决议部署了336条具体的改革任务，不仅内容繁多，任务艰巨，而且离在2020年“使各方面制度更加成熟更加定型”的要求来说，时间非常紧迫。因此从纷纭复杂的改革任务中梳理出全面深化改革的基本路径，并对其特点、演进轨迹、循序渐进的方式和相互之间的关系等问题进行历史的、逻辑地和现实的分析，对于从战略上顺利推进全面深化改革具有十分重要的理论和实践价值。

   

     一、两条基本的改革路径

    经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。这个基本的改革原则使我们可以在面临着千头万绪、牵一发动一身的改革任务挑战的前提下，仍然可以从改革的主体与客体之间的交互关系中，梳理出两条脉络清晰的基本改革路径：

    一个是政府内部的集权与分权、放权与收权、分散与集中等关系的纵向改革，主要是要在政令统一的前提下，对各种复杂的财权、事权和调控权进行对称化的配置和重新调整，通过权责利统一化、财权与事权的对称化，理顺上下级政府机构之间的“命令—执行”关系，达到提升行政效能和政府治理能力的目的。

    另一个是政府与社会、民间、市场、企业、家庭个人等之间的横向关系改革，主要是通过理顺政府与这些主体之间的“委托—代理”关系，让政府这个代理者更好地为作为公权来源的委托人服务，让委托人可以更好地行使公民权利，更好地监督代理人。改革的基本要求是：要把以往过于集中在封闭垂直系统的各级政府手中的权力，向处于横向地位的各类主体进行适当的转移和分散，以增强社会民众对公共事务的知情度、参与度、意愿表达和监督度，增强其活力，体现公平和正义。

    上述这两条改革路径构成了我国全面深化改革的主要内容。三中全会决议部署的336条具体的改革任务，都可以根据所涉及到的主体，很清晰地把它们分别归入这两种不同的改革路径，如财税改革、纪检和司法改革等主要是纵向路径的改革，而所有制改革、户籍制度改革等，则主要是横向改革。总体来看，中国未来面临的改革任务，横向改革是重点，横向改革的具体任务数量和难度都要大大高于纵向改革。

    但是这两类改革之间是相互补充的，缺一不可。缺少任何一个方面，都不可能真正实现“国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标。因为很简单，从国家是江山（领土）、人民、社稷（典章制度）三合一的意义上来说[1]，国家概念大于政府概念，纵向的改革路径解决的是构成国家的一个主体部分的政府内部的治理体系和政府治理能力的问题，并不是“国家治理体系和治理能力现代化”的全部内容。而横向改革路径所涉及的市场治理、社会治理、文化治理、环境治理等等，才是全面深化改革真正要彻底解决的主体内容。例如，市场取向的改革所形成的市场体系和运用市场调节的能力，以及社会制度建设和社会公平正义等等，都只是“国家治理体系和治理能力”总集合中的子集合。因此纵向的改革路径要解决政府治理失衡以及由此引起的其他领域的急需要解决的失衡问题，如增长失速、结构失衡等问题，横向改革路径要解决政府与社会、政府与企业、政府与个人等复杂的失衡问题，目的是完善社会制度和机制建设，以及完善市场治理机制，等等。由此也不难看出，横向的改革路径才占有全面深化改革的主要内容，也是涉及面广、最难改革之处。

    可以这样说，中国1980年代前也有各种各样的改革，但是这些改革绝大多数只是局限于政府内部关系的纵向权力调整，或者局限于横向政府部门的分工或撤并，并不真正涉及“政府——社会（市场）”层面的改革。因此对整个社会来说，改革的游戏只是政府权力在内部的结构调整，并不真正发生权力在“政府——社会（市场）”之间的结构调整。在计划经济年代更为普遍的是，社会（市场）的权力空间被越压越小，选择度越来越低，政府权力和规模却被越做越大，社会活力越来越低。

    因此不难判断，1978年之后尤其是1992年邓小平南巡之后，中国经济之所以取得了连续30多年的超高速增长的世界奇迹，其实质性的原因在于简政放权、市场取向的改革开放，使政府内部的纵向权力调整，开始向“政府——社会（市场）”层面调整，由此激活和点燃了蕴藏在全社会和民众深层的创业、创新、创优热情，各类创造社会财富的源泉得以充分涌流，各种生产要素的活力竞相迸发。

 

    二、纵向路径改革：全面深化改革的首选突破口

    根据两条改革路径在性质上差异，改革战略必须解决先后次序的选择问题，即改革必须有阶段的意识和步骤设计。一般来说，改革的第一步或突破口是选择纵向关系尤其是中央与地方财税改革改革，在此基础上的后一步改革，才可能是纵向分权逐步向横向分权过渡，让权力在政府内部由少数人掌控的游戏转向由民间、市场、社会等众多人参与的游戏。

    之所以要在时间上做上述的战略选择，主要是因为，系统性、整体性、协同性的全面深化改革，其顶层设计必须先易后难、重点突出的原则，首先解决如何选择改革的突破口、改革的技术路线和措施安排等问题。基于十八届三中全会决定所确定的基本改革判断和线路，着眼于经济、社会、文化、政治、生态“五位一体”联动改革的逻辑性，结合我国目前社会经济发展中需要解决的突出问题，本文认为政府内部的纵向改革尤其是涉及政府间经济利益关系调整和重新分配的财税体制改革，才是全面深化改革的突破口和关键环节。[2]

     做出这样的结论首先与我们对政府与市场关系的理解有直接的联系。在现实中，这一经济体制改革的核心问题有两种基本的表现形式：一是一般意义上的政府与作为微观主体的企业之间的关系；一是中国体制背景下的中央与地方的经济关系。我们的基本判断是：在中国社会主义市场经济体制中，最重要的政府与市场的关系，不是表现为政府与企业之间的关系，而是表现为中央与地方即政府内部的经济关系。

     为什么政府内部的经济关系是另外一种最重要的“政府与市场关系”？因为与西方经济学可以舍弃地方政府层次，直接研究中央政府及其机构与企业的关系不同，中国宏观经济研究必须纳入地方政府这个在经济领域中具有巨大发展功能和作用的中间层次。1993年之后，中国地方政府更像一个准公司，各省市自治区的主要领导人一个像集团公司的董事长，一个像总经理（省以下的市县区，党委与政府主要领导人的分工也是大致如此）。国外学者称之为地方法团主义。一般认为，地方政府之间就经济指标（如GDP、财政收入等）的经济竞争，是中国经济增长的主要动力来源。因此从中央的角度来看地方政府，后者更像是一个企业集团；中央与各地区之间的经济关系，更像是政府与市场之间的关系，与此同时，两者还分别对应全国市场与区域市场。

      可以这样说，中央与地方的经济关系尤其是财税关系是当今中国经济体制的所有症结所在。如果全面深化改革战略不对地方政府这个“准公司”的经济行为尤其是财税行为进行深入的研究，就很难理解中国经济奇迹和运行机理，也很难厘清改革的内在逻辑，很难找到改革的突破口和出路。这是我们在对中国特色社会主义和基本国情做了分析后所做出的基本理论判断和政策结论。我们认为，把解决中央与地方的经济关系，尤其是以财税关系为核心的经济利益关系作为推进治理体系改革的枢纽环节和优先选择，是全面深化改革战略必须审慎地给予顶层设计的最重要内容之一。上述论述的内容是我们认为改革必须首先从纵向关系调整开始，通过财税利益关系重新调整校正地方政府行为，从而正确处理政府与市场关系的第一条理论依据。

     改革的第一步或突破口必须选择纵向关系尤其是中央与地方财税改革改革，我们的第二条依据是认为，这种选择还与财政是国家治理的重要基础和支柱这个重要命题有关。深化财税体制改革，不仅是全面深化改革系统部署中的一个重要组成部分，而且还关系到“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，具有特殊的枢纽地位和优先选择的环节。这主要是因为：其一，财政作为政府履行基本职能的经济基础，处于国家治理结构中的主体地位。财政收支活动就是作为国家治理主体的政府履行职能的活动，财税活动一方面是国家宏观经济运行的“生成调节器”和“稳定器”，又是构成各类企业和非企业机构的主要环境变量。只要我们抓住了财政这个“牛鼻子”，就等于抓住了实现政府治理职能、发挥市场和社会治理能力以及调节经济社会运转的几乎全部的关键问题和核心内容。

      其二，财税体制改革将会对“五位一体”的全面深化改革产生牵引效应。如环境问题，看起来是在工业领域中出现，但实质上却有财政治理不当引起。对财税的不当追求诱使地方政府对某些污染性重化工业趋之若鹜。通过生态功能分区、分类管理的办法，表面上看是一个国土和空间规划问题，其实实质上是一个生态财税转移和财政补偿问题。再如过去我们在民生、社会发展和公共文化方面欠账太多，乃至引起现在比较严重的社会公正、不平等和贫富差距等问题，主要是因为过去我国发展型财政把钱都用于搞经济建设了，所以解决中国社会、文化发展滞后等问题，必须首先扭转财政的基本性质，才能从根本地解决社会体制和公共文化的发展问题。还有，财政公开透明是政府透明化运作的主要内容和形式，是政治民主的基础和前提。一个政府如果不仅敢于把财政透明，让民众知道钱从哪里来、都用到哪里去，为什么要花这些钱，而且敢于面对民众的质疑、不断纠正自己的行为，这个政府就一定是民主政府、阳光政府、法治政府和服务型政府。从“阳光财政”开始，中国的民主才有希望。

     改革的第一步或突破口必须选择纵向关系，尤其是中央与地方财税改革改革，我们的第三条依据是来自实践方面的。我国现行的财税体制弊端，是导致中国现实经济中几乎一切问题的根源。当今中国现实的经济问题可以概括为“六个失”，即“增长失速，结构失衡，货币失序，债务失当，产能失度，房价失控”。这些问题都有其内在的财税体制安排不当的原因。如房价失控的根本原因是地方政府的财政来源出了问题，并借助于房地产问题表现出来。产能失度问题，背后的原因是现行的税制缺陷下，地方政府追求财税利益的阴影在起主导作用。债务失当问题，源于中国地方政府没有除信贷资金以外的、长期稳定的融资渠道，无法保证地方发展的资金来源。货币失序的问题，是因为过量发行的货币被用于解救“僵尸企业”、填补政府投融资平台窟窿，以及用于房地产交易、利率的飙升等等，根本没有用于实体经济发展。这些问题最终表现为经济结构失衡和增长失速。

 

三、改革取得决定性成果：从纵向分权逐步向横向放权过渡

    一般来说，纵向改革尤其是作为突破口的财税关系改革，相对比较容易取得决定性的成果或突破性成就。这主要是因为，一方面这类改革是在政府部门内部进行的，改革表现为财权事权和调控权在上下级政府之间的重新配置和调整，所涉及的利益并没有发生任何外溢，而且在统一政体下，官员的位置经常发生变动，特定位置与个人利益的关系不具有一对一的长期紧密联系；另一方面，政府内部具有令行禁止、下级服从上级的科层特征，自上而下的改革可以用行政命令方式顺利推动，抵制成本和摩擦成本都比较小。这一特征已经为历次改革的实践所证明。

    回顾分析中国历史上几次重要的改革教训，可以发现：政府之间财权事权的重新配置和调整、集权抑或分权问题，一直是历来的改革首先要解决的问题，[3]过去中国几千年的封建社会，都没有真正解决好皇权统治下政府纵向权力的最佳配置问题。[4]《三国演义》里对古代中国政府纵向权力配置的动态变迁有精彩的概括，即“合久必分，分久必合”。新中国成立之后，毛泽东提出了发挥两个积极性的总体原则，总体性设想是在保证中央的统一领导下扩大地方权力。他指出，“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。”地方的特殊则表现为“为了加强全国统一所必要的特殊。”[5]但是回顾中国当代历次改革，可以发现没有一次真正走出“一统就死、一放就乱、一乱就收、一收又死”的恶性因果循环的陷阱和巢穴。

    总的来看，中国经济体制中的集权与分权问题的根源，不在于中央权力大一些还是地方权力大一些的替代选择，而在于集权和分权的调整和改革过程，往往只是涉及权力关系在垂直性的、封闭的政府系统内部进行调整。传统政体推行改革的主要措施和方针，就是重建中央与地方的关系，即所谓“放权让利”，实质上是中央向地方的纵向分权。这种分权的形式主要表现为：一是中央向地方主动放权，另一是地方向中央主动要权。[6]在纵向改革取得突破性成就之后，都没有紧接着由纵向改革路径转向横向改革路径，没有使改革转型实现从纵向分权逐步向横向放权过渡，没有使改革的主要措施和方针真正涉及政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民个人的关系，没有把发展权力放给社会、民间、市场、企业和个人，因而这些受到严重压抑的主体的活力不可能充分发挥，既缺少来自社会、民间、市场、企业的发展动力支持，也使政府规模在若干次非实质性改革中越做越大。这是过去纵向改革中集权与分权问题无解的本质原因，也为我们找到破解这个千古难题提供了正确的方向和实质性措施。

发展权既要在中央政府和地方政府之间进行适当的配置，也要向社会、民间、市场、企业、个人不断下放，这样才能塑造出社会和民众的发展能力，才能说全面深化改革取得了真正的实质性的、突破性的成就。就此标准来看，无论是中国体制改革走向地方政府主导的分散体制，还是今后逐步走向中央高度集权的威权主义体制，也只能说明改革并没有真正解决上述实质性问题，都不是成功的改革。

究竟是长期以来人们认识不到这个问题，还是因为别的什么原因难以使我们顺利地进入横向分权改革？应该说，改革的这种道理并不深奥。过去我们不是不知道，而是在实际的运行中，可能由于长期的大一统政体统治，政府力量过于强大，使民间、市场、社会组织形式趋于消失，功能不断弱化，因而在其发育不足、功能残缺的条件下，中央集权体制难以放手实施这种本质性的调整和改革，无法让其承担资源配置和各种治理的功能，最后只能再次由政府承担起它自身不应该、不能够和不足以承担的各种社会经济职能。这大概是现在的政府“越位、错位、不到位”现象普遍盛行、难以克服的真正原因。

如果上述这个猜想是对的，那么促使纵向改革转向横向改革的基本对策，就应该是选择改革政府职能和机构、放松市场和社会管制、培育替代政府配置资源功能的各种横向组织和机制等重要方面，即在推进市场取向改革的前提下，斩断政府与其千丝万缕的包办型联系，努力发育社会组织、民间机构、市场机制和企业家群体。显然，推进这些改革与推进国家治理体系和治理能力的现代化的改革总目标是一致的。因为，与过去强调“国家统治”、“国家管理”等完全纵向的控制关系不同，现代国家治理的关键在于要从政府单方面支配社会，转变到政府与社会的有效互动与互相制衡。这需要重构政府与社会、政府与公民、政治权力与经济权利等等各种治理关系。这是一个需要长期探索和建设的任务。

在政府纵向控制的范围和程度逐步降低的改革过程中，一个可能引起人们担心的主要问题是可能引起社会动乱。确实，在社会和民间的自组织机构和功能稀缺的前提下，放权的过程可能就是乱的过程。由于人类社会不像自然科学那样可以在这个问题上进行大范围的试验，因此这就制约了纵向改革转向横向改革的现实可行性。对于此问题的担心，我们的回答是必须把依法治国的大政方针摆到全面深化改革的第一线中来。只有在法治框架下发展社会、市场和民间的自组织，才能够使整个国家具有健康的微观基础，也才能够反过来促进现代社会的契约精神、法制观念和法律实践的成长。

 

四、政府功能重塑：权力结构重整与负面清单管理

在留下来的最后篇幅中，我们仅仅讨论政府职能改革和放松对市场管制的方法和途径问题。做出这种考虑主要是因为篇幅所限，另外就是我们认为，政府发动改革要革自己的命，这非常不容易，但是如果没有政府首先改革，就没有未来的全面深化改革。做出这种选择并不意味着对其他问题的讨论不重要。

让市场在资源配置中起决定性作用同时更好地发挥政府的作用，需要重新塑造政府的功能，使统治、管理型政府演变为服务型政府和法治型政府。其中最重要的问题主要可以概括为集权、分权、放权、减权、限权、监权等几个方面：

    第一，集权。即对需要往中央集权的地方，要坚决实施集权取向的改革。不仅仅分权是改革，有时集权也是改革的内在需要。在社会改革转型的复杂年代，强大的中国必须要进行适度的集权。适度的中央集权是强大国家的基本特征。十八届三中全会决定要求在中共中央层面上建立两个不受部门和地方利益干扰的重要组织：首先是成立全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，它集中的是国家层面的经济改革和发展权力；其次是设立国家安全委员会，负责完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全，它集中的是国家的非经济权力。这两个集中，无疑是中国人民的福音。

    第二，分权。即对需要向地方分权的地方，要坚决实施分权取向的改革。主要方面是：一是对地方政府在职能和信息上具有管理优势的公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等活动，一律要下放地方和基层管理；二是要在“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要的理论命题的指导下，按照“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”的要求，从改进预算管理制度、完善税收制度以及建立事权和支出责任相适应的制度等三个方面，重点对现有财政体制进行改革，尽快建立现代财政制度。

第三，减权。即对于政府机构通过行政办法和行政手段做不好的事务，要坚决地从自己手中减掉，交给其他社会主体（如行业协会、各种基金会、咨询组织、法律服务机构、非政府组织等）承担。有时，某些事务虽然重要，但是它们往往具有十分强烈的专业性和时效性，对于追求稳定为目标的政府来说，完全由自己独自承担十分的不合适，往往弄巧成拙，造成比较大的社会矛盾甚至冲突。如重大项目的环境的评估和检测等等。这个时候应该发育专业性生产者服务机构或社会服务机构，让它们为政府排忧解愁，而不需要事事由政府出面，没有任何的回旋余地。

第四，放权。即对该放权的地方坚决放权，最大限度地减少政府对微观事务的管理，减轻政府负担的同时大幅度提升微观企业、市场、个人的活力和创造力。在这方面，三中全会的决议用了许多像“一律由……”、“一律取消”、“一律下放”等明晰的、毫不含糊的命令词汇，表明了新一届政府减少经济权力的决心，如提出“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”；要“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力迸发，让一切创造社会财富的源泉涌流”。放权既有上级向下级放权，也有政府向社会、民间、市场、企业、个人放权。显然，前者意义上的放权是政府内部的权力调整，不影响政府权力总和不变的特征；后者意义上的放权，才是这次全面深化改革与过去历次改革在的不同之处，它的主要方法就是实行彻底的“负面清单管理”，因而是比较彻底的改革。

第五，限权和监权。即限制权力的不适度扩张，把权力的范围和影响控制在可以监督体系可以介入到的区间内。权力内在所具有的支配和被支配性质，会使权力在运作过程中呈现出不断地脱离控制和自我扩张的倾向。尤其是在规则和法律模糊的地带，权力所带来的利益会驱使当事人铤而走险攫取权力并为自己谋取私利。如果没有监督体系的介入，如果不建立明晰的规则限制模糊地带的权力的不适度扩张，权力当事人就会自我膨胀并最终侵犯社会和民众的利益。我国地方政府、国有企业、高等学校等机构因内部治理结构的不完善，经常发生所谓的“一把手”贪腐无人监督的现象，就与这种权力结构下缺少限制权利的均衡力量有密切的关系。因此，“一把手”的“班长效应”必须形成制衡和监督。这是现代民主社会的基本要求，也是我国政府和政治制度改革的重点所在。

负面清单管理是解决政府与市场关系、更好地发挥政府作用的一个重要方式和措施。从地方政府转变职能的改革要求来看，最起码要列出这么几张清单：

第一，政府行政审批目录清单。政府简政放权，审批制度改革是“当头炮”。政府行政审批清单目录需要明确的是：凡是与投资、创业、就业密切相关的，以取消和下放为主，以激发主体活力；凡是直接面向民生和社会事务的，以下放为主，给群众服务越贴近越好；凡是需要保留的，尽量把前置审批改为取消或后置，如把工商登记前置审批改为后置；非保留不可的，也要理顺关系、优化流程、从严监管，让权力在阳光下运行。经过这样的调整和改革，今后凡未列入目录的行政审批事项，将不再行使，真正实现“目录之外无审批”。

第二，政府行政权力清单。弄清楚各级政府究竟有多少权力，是简政放权的基础性工作。只有把这个底摸清了，才能真正做到“清单之外无权力”和“法无授权不可为”。公布和晒出权力清单，并不是一件容易做到的工作。这其中除了有权力系统自身天然的抵制因素外，还有与人们对相关文件的理解有关。有时，文件对权力的规定可能并不十分明晰，即使界定是清晰的，也可能有新的办法避开或者绕过去。堵住这些漏洞可能需要行使新的权力。

第三，投资审批“负面清单”。过去，企业大多是国有的，国有企业进行投资，作为政府似乎应该对其进行一定的审批和控制，以抑制其投资冲动和可能的低效率行为。现在，非公有制企业占到“三分天下有其二”，即使是国有企业，也要按照现代企业治理制度由其独立自主决策，因此下放投资决策权就是一个很自然也很紧迫的事情。况且，企业的资金投向哪，市场前景、经济效益好不好，企业比政府更关心、更懂行，市场比政府更敏感，完全应该交给它们自主审查和决策。政府的职责是做好前期服务和后续市场监管，项目核准机关不能干预企业的投资自主权。根据上海自贸区所探索的负面清单管理经验，我国各地应该尽早梳理禁止和限制内外资企业进入的投资领域的“负面清单”，保证清单之外领域的各类市场主体可依法平等进入。

第四，政府部门专项资金管理清单。现在各级政府有权部门的各个处室都拥有直接向企业拨付资金的权力。这不仅会导致有限资金的分散化使用和胡乱拨款，也会导致眼中的、普遍的寻租性腐败。改革的基本方向是最大幅度地减少省级纵向部门直接向企业拨款的权力。同时，根据三中全会报告财政改革要减缩专项转移支付资金的要求，财政部门要将专项资金改为一般转移支付，推行“因素分配法”，即把原来专项资金直接拨付企业的方法，改为定向投入某一领域，由省以下政府自主决定投到该领域的好项目上去。这一资金转移方法的重要转变具有巨大的改革价值。这不仅可以提高一般转移支付资金使用的绩效，而且可以大幅度减少因专项资金分配可能引发的腐败。

第五，行政事业性收费目录清单。行政性收费指根据法律、法规等有关规定，在履行政府行政管理职能时，向公民、法人和其他组织收取的费用。事业性收费指根据法律、法规等有关规定，在向公民、法人和其他组织提供特定服务时，收取的费用。名目繁多的收费目前依然是民众和企业不小的负担。行政事业性收费属于非税收入，现在主要的问题是“政出多门”，不仅名目繁多，而且存在着乱收费、高收费的问题。如何减轻企业不合理收费？这要求对行政事业收费进行全面清理，取消不合法、不合理的收费项目，并及时将收费目录清单向社会公布并实施，实行“目录之外无收费”。

保证上述清单顺利执行，还需要建立受到民众、企业和社会监督的保障平台。

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