英国国有企业改革 对我国国有企业改革的启示

英国国有企业改革

对我国国有企业改革的启示

刘克英

 

今年是全面深化改革的关键之年。国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，深化国有企业改革是经济体制改革的重点任务。在推进国有企业改革过程中，我国需要吸取其他国家的经验，也需要避免其他国家的失误。笔者在赴英培训期间，重点关注了英国国有企业改革的相关内容，对英国国有企业改革的主要做法、取得的成效、成功的经验和存在的问题进行了比较系统地总结和分析，并在此基础上，结合当前我国国有企业改革实践进行了认真地思考，从中得到一些有益的启示。

 一、英国国有企业改革简介

从 1979年开始，撒切尔夫人带领的保守党政府到后来梅杰政府对英国国有企业进行了长达十几年的大规模的改革。改革的基本措施是对国有企业普遍实行股份制改造，引入竞争机制，提高企业效率。需要说明的是，有些研究人员把英国的国有企业改革统称为国有企业私有化改革，而笔者认为，英国国有企业实施的改革基本上属于股权多元化改革，因为改革后的企业，不仅包括国家控股企业，还包括向社会公开发行股票的股份制企业，以及国家所有、公司承包经营的企业。这与我国专指全部或主体资本归私人所有的私有化的概念是不同的，英国国有企业的改革更类似于我国的混合所有制或股权多元化的改革。

（一）   英国国有企业改革背景。

改革前，1979年英国国有企业共有16283家，主要分布在基础设施和基础工业，往往在行业中占据主导地位，如：国有企业在煤炭、造船、电力、煤气、铁路、邮政和电讯等部门的比重达到100%，在钢铁和航空行业达到75%，在汽车制造和石油工业行业分别达到50%和25%；国有企业产值占国民生产总值的10.5%，其中1976年占11.7%（改革后降至2%），为历史最高值；就业人数占总劳动力的8.1%。

1979 年 5 月，以撒切尔夫人为核心的保守党政府上台执政后，有计划有步骤地对国有企业实施股权多元化改革。改革的主要原因：一是国有企业运行效率低下。1976年，英国国有工业总产量年均增长率仅为1.1%；1978至1981年，英国国有企业所占投资比重为16.8%，而产出比重只有10.9%。改革前，英国钢铁公司竞争力低下，1978-1979年度亏损高达18亿英镑。二是财政赤字问题愈演愈烈。上世纪70年代中期，英国政府遭遇了第一次石油危机等全球经济萧条期。在国企改革之前，英国政府每年要给国企提供28亿英镑的补贴，加上英国政府经常依靠扩大公共开支，人为刺激需求，结果导致巨额财政赤字。1975年，英国的财政赤字将近达到GDP的9%；1973年至1979年平均每年经济增长率仅为2.3%，但政府的开支规模则逼近GDP的60%。三是经济陷入“滞胀”困境。支配英国经济命脉的国有企业的糟糕表现，导致整个国家经济的停滞。1970至1979年，英国经济的平均增长仅2.2%，而通货膨胀率年均却高达12.5%，其中1975年达到24.2%。英镑的购买力在二战后30年中下降了85%，到1979年各行业的恶性罢工亦达到高潮，经济濒临破产。因此，撒切尔首相上台后，为了对抗滞胀、削减赤字、扭转英国的颓势，开始了举世瞩目的“撒切尔革命”。 

（二）英国国有企业改革阶段。

英国对国有企业的改制遵循先易后难的原则，先从竞争性行业的国企入手，再到难度较大的垄断型国有企业，其过程大致可分为三个阶段：

第一阶段（1979-1983年）：选中改革切入点，只是对国有企业进行一些实验性调整。主要对亏损不太严重或仍可获利，虽为国有、但已按照市场经济模式进行商业运作、大多属竞争行业的企业实行股份制改革，如：英国石油公司（British Petroleum）、英国航空公司（British Airways）、爱默森国际公司（Amersham International）和皇家军工厂（Royal Ordnance）。     

第二阶段（1984-1994年）：改革扩大到原先亏损较为严重的国有企业，尝试性进入公用事业和自然垄断性行业等企业。如英国电信公司（BT）、英国天然气公司（British Gas）、苏格兰电力公司（Scottish Electricity），以及自来水公司和污水处理公司等。该阶段的改造规模比第一阶段扩大了近一倍。
    第三阶段（1995年以后）：改革扩大到必须依赖政府补贴才能维持经营的企业。主要包括公共运输系统和邮政系统。这类企业的改革主要采取了特许经营的形式。

（三）英国国有产权转让或处置方式。

根据预定的目标，英国对改革的进程进行了精心设计，综合运用了公开发行股票、整体或部分交易出售、特许经营等多种形式，同时注重各种改革措施之间的相互衔接配套。

1．公开发行股票（Public Share Offer）。即对国有企业实行股份制改造，通过资本市场，在证券交易所挂牌上市，以公开的方式将政府手中持有的股份出售。这是英国国有企业改革的主要形式。对于资产规模较大、经营状况较好的企业，英国政府基本采用这种方式转让产权。这使得企业股东相对分散，促进了竞争和资本市场的发展，解决了整体交易出售（Trade Sale）难以找到有足够资金实力的买家问题。尤其是公开上市有利于价格发现，避免了转让过程中的国有资产损失，增加了国库收入，得到普通民众（纳税人）的普遍支持。尤其是1984年英国工业部对英国电信通过上市实现股权多元化，使得英国政府三年通过股市获得36.85亿英镑的资金，高于原来期望值的数倍，证明公开上市是国有产权退出的最佳方式。
    2. 整体或部分交易出售（Trade Sale）给私人企业。即通过政府与可能的购买者的直接谈判，通过协议方式，将企业的所有权转移给私人或私有企业。这种方式不通过资本市场公开进行。在这种方式下，投资者常常需要作出新增投资或引入新的管理方式的承诺；同时也会将部分股权无偿分配给企业的原有雇员，当作对雇员地位变化（由公共部门的雇员变成私营部门的雇员）的一种补偿（类似于上一轮部分地方国企改革中职工经济补偿金转作股本投资）。该方式主要适用于：规模较小的企业，在短期内面临生存危机而必须尽快出售的企业，以及因经营期过短不符合上市要求的企业。
　　3．中长期特许经营。即授权给私人部门代表政府负责国有企业的管理和运营。经营者亦需要作出新增投资或引入新的管理方式的承诺，特许经营时期的长短可根据承诺投资额的多少或具体业务的不同而调整。在经营期内，私人部门对企业拥有经营自主权，但政府仍可从宏观上对其进行指导和监管。经营期届满时，政府可将特许经营权再次出让，也可以恢复对企业的直接管理。在英国，医院、学校、住房等行业基本采取这种办法进行改制。
　　值得注意的是，英国政府在公开发售大型国企股票时，设计了许多特殊的制度。如通过黄金股（Golden Share）制度，即政府在一部分涉及公共利益、国家安全的私有化企业中保留或持有特殊股权，以保持对关键行业改革后企业的控制权，防止恶意收购或兼并国有企业。黄金股持有人通常只占1%股份，不参与分红，但掌握公司重大决策的一票否决权，保障了政府能够在重大问题上保护公众利益。

（四）英国国企改革的成效。

英国国有企业的改革起到了良好的效果，激发了经济的活力，提高了经济的整体运行效率，减轻了政府财政补贴的负担。

1. 激发了经济的整体活力，提高了企业的经营效率。表现在：一是劳动生产率的提高。据统计，20世纪70年代，英国制造业劳动生产率年均增长1.6%，在西方七国排位最后；而在1980至1988年，英国制造业劳动生产率年均增长5.2%，美、日、德、法、意、加则分别为4%、3.1%、2.2%、3.1%、3.5%、3.6%。二是走出了经济“滞胀”的困境。改革前，英国经济滞涨严重，GDP 增长率平均水平维持在3%以下。撒切尔夫人通过股份制改革引入了市场竞争和激励机制，用“四两拨千斤”的方法盘活了英国经济。1983至1988 年的股份制改革高潮时期，GDP 增长率一度冲高接近5%。虽然经济增长的原因很多，但通过股份制改革打破“滞涨”功不可没。三是国有企业经济效益提升。撒切尔夫人执政17年，国有企业股份制改革涉及约50个行业，涵盖三分之二的国有企业，其经济效益得到普遍提高，其中英国最大的40家被改造的国有企业全部扭亏为盈。

2. 形成了合理的所有权与控制权关系，强化了产权激励与约束作用。改革后，英国政府不再干预股份制企业的运作和监督，企业的行为和绩效更加透明。股票价格成为衡量企业绩效的客观标准和对企业管理者激励和鞭策的工具，企业必须不断改善经营、引进技术、提高生产效率，实现利润最大化。“用脚投票”和“货币投票”，从不同方向对股份制改造后的国有企业给予强有力的激励约束，及时给政府提供了激励或者约束企业的准确信号。这种市场主导型的激励约束不仅有效，而且简便。

   3. 减轻了政府的财政重负，增加了政府收入。通过改革，一方面大大减少了英国政府对于国有企业的巨额补贴，政府甩掉了一些财政包袱；另一方面通过上市等途径增加了政府收入，英国政府直接获得的收入超过600亿英镑。改革前，英国政府每年要给国企提供28亿英镑的补贴，而国企改革后每年上缴的税收，比过去的补贴还多33亿英镑。英国政府财政赤字不断缩减，1988-1989 年甚至实现了财政盈余。

 二、英国国有企业改革对我国当前国企改革的启示

今年是全面深化改革的关键之年。6月召开的中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导 加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督 防止国有资产流失的意见》。在大规模国有企业改革推进前，这两份重磅文件将为下一步改革定调、护航。7月份，习近平在吉林视察时指出：推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。三个有利于，不仅从战略高度回答了“为谁而改”，明确了国企改革的目标、路径，也是判断国企改革成败的关键标准。英国国有企业改革和我国国有企业改革的目标是一致的，都是为了改善公司治理，增强竞争力，提高经济的整体运行效率。比较、借鉴英国国有企业改革的经验和教训，我们可以得到一些有益的启示。

（一）把握改革方向，强化顶层设计，积极稳妥推进国有企业改革。

各国的国情及其在特定历史条件下的改革目标，是其选择具体改革方式的决定性条件。与前苏联、东欧、德国等激进的国有企业改革路线相比，中国、英国选择的是一条渐进的国有企业改革路线。实践证明，这条路线是符合我国国情的，也是符合我国实际的。我国国有企业改革，必须全面领会中央国有企业改革精神，认真学习深改组有关深化改革的要求，坚持正确的改革方向，坚持以增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力为目标，以市场化为改革取向，使国有企业管理体制和经营机制与市场经济更加融合，提升国有企业的活力和效率。

“积极发展混合所有制经济”是当前国有企业改革的重要内容和关键环节。对发展混合所有制经济的意义和作用，各方已有共识，但关于发展混合所有制经济的目标、原则、路径等基本问题，以及“哪些需要混合、与谁混合、混合到什么程度”等具体操作问题，认识还不统一。另外，国有资本投资运营公司的内涵与发展定位、职责，尚不清晰，与现有监督管理框架的区别不太明了。因此国企改革需要有一个思路清晰的顶层设计。中央有关顶层设计的文件即将出台，国企改革的目标、步骤、方向、重点都将明朗化，我们应该按照“三个有利于”原则，把握好行业的国有资本股权结构的设计，坚持“宜独则独”、“宜控则控”、“宜参则参”的原则，区分绝对控股、相对控股或者部分持股，从提升企业活力和竞争力、提高企业效率出发，防止“为混而混”的简单化倾向，积极稳妥地推进国有企业改革。

（二）优化布局结构，加大资源整合，提高资源配置效率。

英国作为一个有200多年市场经济历史的国家，其市场机制已比较成熟，民营资本的力量强大，国有成分在整个国民经济中的比重并不高，改革的主要目的是引入私人资本改善国有企业的经营状况，并减轻政府的财政负担，在此背景下，其国有企业改革主要是通过股权多元化降低国有股持股比例，即国有经济的调整以退为主。

我国作为一个转型国家，国企改革和国有经济调整的难度要大得多，情况要复杂得多，因此，国有经济调整必须坚持有进有退，有所为有所不为的方针。各省可利用新建或改建国有资本投资公司的契机，通过国有企业战略性重组，推动国有资本向关系国计民生的重点企业、重要领域和关键行业集中，切实优化国有经济结构。对江苏而言，省属企业以及一些地级市，国有企业同业竞争严重，可打破各个国有企业界限，按业务相近、功能相同、优势互补的原则，积极稳妥推进功能性重组。随着经济全球化的发展，国与国之间综合国力竞争的加剧，江苏的资源重组整合应该打破省市县行政隶属关系限制，以市场为导向，以全球化视野，围绕做大做强做优做久，组建、培育具有国际竞争力和影响力的企业集团，全面提升江苏国有企业的发展质量和竞争能力。

同时，我们要采取多种形式收缩国有经济战线，从根本上解决国有企业战线过长、布局分散、竞争力差等问题。对江苏而言，2014年全省国有及国有控股的小型及微利企业4556户，户均利润727万元；亏损企业1926户，户均亏损618万元。这些企业大部分为传统企业，规模较小、盈利较少，缺乏市场竞争力和抗风险能力。按照当前国有企业改革要求，应对劣势企业、低效无效投资、长期亏损企业开展清理工作，积极实施国有资本退出；对较为优质的小微企业可通过引进战略投资者、资源优化整合等方式做大做强，提高国有资本配置效率，发挥国有资本带动功能。

（三）改革先易后难，注意循序渐进，科学谋划国有企业改革路线图。

预计我国本轮国企改革将持续五到十年甚至更长时间。英国国有企业改革先小面积试行，后大范围推广；从顺序上先易后难，先从竞争型企业入手，再解决垄断型企业；对某些市场条件不成熟或资产规模过大的企业，英国政府采取了分次出让股权的方式，逐步降低国有股持股比例。英国国有企业改革步骤和行业顺序可供借鉴。

国有企业改革不能操之过急，因为改革的过程也是市场化意识深化、思想认识统一的过程；改革的过程还是一个逐步完善的过程，我们的决策是不是符合实际，需要放到实践中去检验，对的要坚持，错的要重新调整。因此，国有企业改革应先小面积试行，有利于积累经验，排除误区，统一认识，减小阻力；先从规模小的国企或者已经处于竞争性行业的国企开始推进，逐步过渡到自然垄断或者行政垄断性国企; 先从阻力较小的非公用事业开始，逐步向关系到国家基础性的服务业推进。

各地区应在全面领会中央改革要求、牢牢把握改革方向的前提下，找准国有企业改革的突破口和着力点。在混合所有制改革方面，江苏已确定“先试点、做案例、再推开”的工作思路，我们应精心选择样本，把工作重点放在做好改革试点上，争取为后续改革积累经验。可以先选择非主业、竞争类、中小型子企业开展混合所有制改革试点，具体可以通过股份制改造上市、公开挂牌转让、引进战略投资者等多种市场化方式实现股权多元化。英国国企改革的起点是解决财政困局、削减亏损和补贴。这为我们选择潜在标的提供了逻辑线索。2014年，江苏省国有及国有控股企业亏损1926户，其中省属亏损企业492户，这些企业可以考虑走在国有企业混合所有制改革或者资产重组、资源整合的前列。

（四）注重立法先行，规范改制操作，有效防止国有资产流失。

为防止国有资产流失，英国政府在国有企业改革之前和改革进程中建立了运作良好的保障机制，如：注重立法先行，在国有股出售之前，会在主管不同产业的政府部门外成立独立于政府的立法和政策制定委员会，由他们联合公众的意见制定相关的法律和法规，使改革进程在制度上得到保证；然后由政府任命专业（金融、财务、证券以及管理、法律等）人士进行评估，决定股票出售的价格、数量、地点等具体事宜。对于资产规模较大、经营状况较好的企业，为了防止国有资产流失，英国政府全部通过公开发行股票方式转让产权;议会还要求国家审计署对股权多元化改革之前和之后都进行审计，为此专门设立了国有资产私有化绩效审计司。英国尤其重视国有企业改革过程中的听证制度，凡是与民众及国家资产有关的法规或政策，都有受众广泛的听证会制度，接受社会和媒体的监督；完全公开所有的草案，广泛征求社会各个利益集团的意见，反复修改，保证最终实施方案的完善。

我国国有企业改革，必须始终坚守“以改革促发展”的底线，必须坚持在改革中对国有资产保值增值的底线，必须坚守合规合法的底线。为严防国有资产流失，应全面梳理国家和地方有关改革政策规定，健全相关改革配套制度，对企业改革方案制定、清产核资与财务审计、资产评估、产权转让、职工安置等重点环节，进一步明确有关工作程序和规范性要求。加强财产清查工作，通过盘点资产、清查账务，切实查清企业家底；严把审计评估关，重点关注企业房产、土地、无形资产的评估情况，加强企业内部公示，接受职工群众监督。发展混合所有制，应以境内外公开上市发行股票作为主要实现形式。除通过资产证券化方式使得股权多元化、少数按国家规定协议转让的项目外，国有企业改革中涉及产权转让的，必须通过有资格的国有产权交易机构公开挂牌转让；采用增量改革的企业，必须通过国有产权交易等机构公开发布招商信息，增资入股价格不得低于每股评估值。在国企改革过程中，应发挥党组织政治核心作用，加强对国企领导班子的监督，强化对改革违法违纪行为的防范和查处，将企业改革中涉及资产处置、产权转让、收益分配等不合规行为列入责任追究范围，涉嫌犯罪的移交司法机关处理。

（五）坚持区别对待，实施分类改革，结合实际探索科学分类体系。

对不同类型、不同行业的企业实行分类改革是所有制改革的基本策略。从各省市改革方案以及出台的分类管理办法看，大多以公共服务类、功能类、竞争类三类进行划分，但基本是极为粗线条的区分，有的分类管理着眼于将某一行业整体划入特定的类别之中。甚至有的地区的改革方案虽提及分类改革，却在分类方法上含糊其辞。而分类概念上的模糊可能为改革时点的选择、改革方式的设计以及改革力度的把握，造成一定的困扰和阻碍。

英国政府在国企改革之前并未提出类似的行业分类法，但在具体的改革操作中，却坚持了“区别对待”的原则，这不仅体现在改革次序的先后安排上，更体现在对行业内部进行的“分类管理”方面。在讨论“分类管理”时，我们或许可以打破固有的行业视角，着眼于行业内的不同环节，根据各环节性质进行更为细致的分类，形成界限更清晰、更细化、可行性更高的分类标准。

（六）借鉴运用PPP模式，拓展改革思路，打通混合所有制改革渠道。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“积极发展混合所有制经济”，明确指出：国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。1991年11月英国创造的PPP模式（Public Private Partnership）拓展了改革的思路。PPP模式的本质在于，政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，换取该企业对基础设施建设及运营进行投资。

PPP模式和国有企业“混合所有制经济改革”的有机结合，既彻底突破了政策限制，使得国有企业可以放手进入PPP模式，又可将其它非公有制经济成分，如外商投资、民间投资等社会资本引入国家公共服务、基础设施类项目。PPP模式一旦在我国广泛推行，势必打破政府干预、企业垄断以及准入限制的坚冰，加快“混合所有制经济”的改革进度。国有企业“混合所有制经济”的改革，反过来也会促进PPP模式的普及。国企民企融合即将成为新一轮国有企业改革的重头戏，未来数年内必然催生大量的混合所有制经济主体，结合PPP模式运作，社会化持股总额和比例将会持续上升­­。

（七）充分借鉴经验，积极探索创新，着力制度变革推动国企改革。

好的制度创新可以成为加速改革进程的催化剂。纵观国际上的国有企业改革，产权及其定价机制始终是一个核心问题，也是最容易遭受诟病的地方。无疑，现阶段通过证券市场进行混合所有制改革是最优路径选择。除公开上市发行股票、公开挂牌转让国有股权外，混合所有制改革可以探索更多的路径选择，如国有资本投资的基础设施建设和公用事业运营项目，可引入特许经营方式，即政府（国资）与私营部门通过特许协议实施合作。可以探索运用股权投资、产业投资基金，参与国有企业改制上市、重组整合、国际并购，投资自然垄断或特许经营行业、战略新兴产业。孵化器等高风险业务，不能只靠政府、国资，可创新和引入创业投资基金等社会资本和市场民间资本，利用专业的运营团队进行管理。

在众多亮点中，英国国有企业改革所运用的“黄金股”设计十分得当。黄金股的持有人（政府）主要通过公司章程、出售协议及特别立法，享有以下特权：最高持股比例限制和股权变更的审批权，重大经营决策的审批和否决权，高层人事任免权等。英国黄金股涉及的行业包括国家安全行业、自然垄断行业，甚至还有一些竞争性行业。通过黄金股这种创新的制度安排，英国避免了大量企业被海外或私人投资者控制，也实现了对重要企业的跟踪管理。盘活存量、国有股适当减持是发展混合所有制经济的重要手段。在新一轮国企改革过程中，类似“黄金股”这样的制度安排既能够让企业放开手脚，政府又能够保留一定影响，一旦在制度上能够突破，国企改革有望明显加速。

制衡有序的公司治理结构是实现公司市场化运营的体系保障。我国国有企业混合所有制改革，不能为了混合而混合，而应切实解决目前公司制、股份制改革中没有解决好的体制机制问题，把着力点放在完善公司治理结构和运作机制。对此，业内专家已经形成共识。关键是如何通过有效的公司治理机制设计，保护混合所有制企业中所有投资者和其他利益相关者的权益，调动各种利益主体的积极性，真正形成在股东大会结构之下，董事会、经理层和监事会相互制衡、协调运转的管理体制和运行机制。

企业之间的竞争，归根到底是人才的竞争。我省国有企业应突破人才工作的体制障碍，探索与市场经济要求相适应的人才激励长效机制，吸引人才、留住人才。对竞争类企业，可以探索采取股权和期权、当期和任期奖励相结合的分配形式；对高科技和创新型企业，可以实施科技成果入股、专利奖励等激励方式；风险投资项目，可以建立项目管理团队跟投机制，有效制约项目选择和管理风险。

（八）着力打破垄断，重视引入竞争，充分营造公平有序的市场竞争环境。

自然垄断性行业主要集中在公共基础设施领域，如供水、供电、煤气、热力供应、电信、交通运输等。自然垄断性行业中往往还包含一些非自然垄断部分，如：煤气公司的煤气管道是自然垄断的，但煤气的生产却是竞争性的。在对英国电信、电力和铁路等行业改革过程中，为了避免形成私人寡头垄断、确保竞争，许多国企的改革在前期引入竞争、提升效益之后，再进行股份制改革。在调查分析英国电讯公司改革成功的原因时，英国许多学者强调关键不是私有化，而是引入了竞争机制。由于引入了市场竞争机制，所以当英国电讯公司转为商业原则进行经营后，它就不能利用其垄断地位取得垄断利润，而必须提高服务质量、扩大业务、降低成本，才能创造利润。

党的十八届三中全会提出，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，这就迫切要求放宽市场准入，放松政府管制，创造充分竞争的发展环境。我国国企改革应当在垄断行业引入竞争机制，放开自然垄断行业的竞争性业务；对重点领域和行业存在的垄断协议、滥用市场支配地位等行为给予严格限制，推进市场竞争和垄断行业的渐进开放；对各级政府和部门涉及市场准入、经营行为规范的法规、规章和规定进行全面清理，废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。

（九）切实把控风险，认真吸取教训，谨慎推进网络型垄断环节的改革。

重要的基础设施（如电力网、铁路网、电信网）本身具有公益性和自然垄断性。而私人企业重短期利益，往往忽视对基础设施的长期投资。英国铁路部门改革时，路轨系统的国有产权全部进行了转让，改革后铁路事故不断发生。5年后，政府就被迫收回路轨经营权，重新回到国有体制。英国铁路私有化碰壁的事实警示我们：基础设施不能私有化，对于网络型垄断环节的改革应持有谨慎态度。这也说明市场化、私有化并不是包治百病的药方，旧的国有企业管理体制确实有很多问题，但不分条件场合，都“一卖了之”，反而可能造成更严重的问题。

我国自然垄断行业的改革，最好先不要搞混合所有制，保持国有独资或绝对控股，防止从“国家自然垄断”变为“私人自然垄断”、损害公众和社会利益；可以按照“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”的十六字方针进行改革。而不属于自然垄断的行政垄断性领域，如加油站、银行等，应该等破除行政垄断后再搞混合所有制改革。为避免错改、误改，中央和地方应制定出统一的、相对清晰的，作为禁止、缓行或者谨慎操作的负面清单。制定负面清单时，不仅要从垄断与竞争的角度来考虑，更要考虑国有资产流失问题。

（十）创新监管体系，注重促进公平，积极维护公平有序的市场竞争秩序。

针对改革后可能出现的私人垄断、价格、质量问题等，英国政府没有放任其发展，而是通过法令、监管机制等积极调控，由专业监管机构、行业协会、消费者权益保护组织、司法机构等多种主体构成现代监管体系。作为监管型国家，英国监管改革的主要创新表现在：一是设置独立监管机构。在对自然垄断行业，包括电信、电力、铁路、供水、天然气等网络性基础设施进行股份制改革的同时，英国成立了专业化的监管机构，包括：电信管理局（OFTEL）、煤气供应管理局（OFGAS）、电力管理局（OFFER）等。这些机构没有成为政府、立法和司法外的“第四行政”，而是属于政府内但独立于政策部门的监管部门，依据相关的行业法规，对企业许可证发放、价格、服务、质量等进行严格的监管，以保证有效的市场竞争格局和保护消费者利益。二是灵活的监管机制。为避免烦琐的法律程序，英国实行议会只在重大问题上通过立法进行干预、监管机构同被监管企业签署相关合同的方式，规定企业的责任和义务，这种机制既有效率又有灵活性。三是采用激励性监管的方法。英国在改革自然网络产业的监管机制时提出了价格上限的激励监管机制（即Littlechild教授设计的著名的CPI－X公式），不但在英国应用产生了良好效果，还成为其它国家设计监管机制时学习的模式。四是不断调整监管方式。英国政府组织成立了“走向更好监管专项小组”，联合多家监管机构和政府部门研究改进监管方式，基本结论是：首先要充分发挥市场的作用，监管只是竞争缺失时对市场的替代；同时强调要从简单的命令与控制的监管机制走向多个参与者的监管体系。

随着我国国企改革的推进，政府将进一步失去对企业的直接控制权，不可能再像过去一样，在资金、投资、价格、人事、经营等方面进行事无巨细的干预，但政府的监管是市场有效运作的基本保障。政府在产权保护、市场制度建设、市场主体行为监管等方面，将面临更艰巨的挑战，应积极研究改进监管方法、提高监管质量与效率的途径。

综上所述，今天的国企改革已不仅仅是企业自身的改革，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，国企改革的推进关系到全面深化改革的成效，关系到经济发展转型升级的成效。“三个有利于”不仅使改革者既有方向可依，又有路径可循，同时还能在发现问题后及时对照解决问题, 这是未来推进国企改革、做大做强做优国企的根本指导。只要深刻把握了“三个有利于”的判断标准，国企改革就不会出大问题，反而更有灵活性和自主性。

 

（作者系江苏省国资委财务监督与考核评价处处长）

 

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