完善省属国有企业股权多元化条件下的监事会工作制度的思考

前言：目前，党和国家大力推进国企改革的步伐日益加快，其中通过实行混和所有制经济作为加快国有企业经营机制转变的一项重要方式，但在多元股东的国有控股公司中，国有资本的所有者如何通过监事会实施监督，如何发挥监事会的作用等问题都需要在新的实践中加以明确，从而切实保证出资人监督到位，这也是当前社会普遍关注的问题。对此我们结合当前的法律和法规，调查总结各地的具体实践，就完善国有控股企业监事会工作制度做了一些思考。

我国近年来实行的独资国有企业外派监事会制度，是在实践中发展起来的、具有中国特色的国有资产监督管理制度，在维护出资人权益、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。随着国有资产管理体制的转变和国有企业的改革发展，外派监事会制度如何进一步加强和完善，切实保证出资人监督到位，是当前社会普遍关注的问题。尤其随着国有企业改革的进一步深化，混合所有制企业将是我国公有制经济的重要实现形式，股权多元化的企业也会越来越多，外派监事会如何发挥作用，亟待我们研究和思考。

一、国有企业股权多元化改革后，监事会制度在实现管资本转变中遇到的新问题

 

依法监管是外派监事会必须坚持和遵循的原则，《公司法》和《监事会条例》作为监事会对国有企业进行监督的法律依据，其中一些条款已经不适应国有经济发展变化和国有资产管理体制变化的需要。如《公司法》中只对国有独资公司派出监事会的问题作出了规定。党的十八届三中全会《决定》对全面深化国资国企改革作出了总体部署，提出了国有资产监管体制由管资产向管资本转变等一系列新思路、新任务。深化国有企业改革的主要任务是两个：一个是加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济；另一个是深化国有企业管理体制改革，通过对国有企业的功能定位，分类健全“协调运转、有效制衡”的公司法人治理结构。按照党的十八届三中全会的精神，大部分国有独资公司将转化为国有控股、参股形式的公司。随着公有制的多种有效形式的实现，对关系国民经济命脉和国家安全的国有多股、国有控股公司的监督，对其他国有多股、国有控股和参股公司是否需要派出监事会或产权代表，外派监事会与企业内部监事会的关系等问题需要明确，并以制度形式加以规范。又如随着国有企业产权多元化后整体上市的公司越来越多，随着“走出去”战略实施后境外国有资产的比重越来越大等新情况的不断出现，如何监管上市公司和境外资产、如何监督由多家国有企业共同投资组建的国有股份制公司等，缺乏明确规定。具体问题：一是由多个国有股东尤其是国家股和国有企业法人股构成的国有独资公司是实行外派监事会制度还是内设监事会制度？二是国有控股公司监事会如何设立？如何有效发挥监督作用？三是主营业务整体改制上市(包括为上市而成立的股份有限公司和不上市而改制为混合所有制企业)特别是国有控股企业资产占集团母公司资产比重很大的企业，国有资本如何通过监事会制度体现国有资本的意志，保障实现国资的效率、安全和投资方向，都带来了新的挑战。在新形势下，监事会如何设立、如何发挥监督作用？这都是深化当前改革必须回答的问题。

二、目前在国有控股企业监事会工作上所做的探索和实践

 

（一）“金股制度”

目前，国有控股公司中关系到国家安全和国民经济命脉的中央企业，实行外派监事会制度，如南方电网公司；对由国家资本和国有法人股组成的，或者完全由国有企业法人股组成的国有股份制公司，虽然其股权实现了多元化，但投资主体都是国有性质，视同国有独资公司进行监督，也是实行外派监事会制度，如鞍山钢铁公司；其他国有控股公司和参股公司，依照国家股权比例，由相应的国资监管机构派出专职监事，进入企业内部监事；对于一些特殊的企业，即使国有资本不占控股地位甚至完全退出，但仍需要继续实行国家监督的，可以比照世界上有的国家采用国家“金股制度”的做法，向企业派驻一名专职监事代表，在必要的时候形式否决权。

（二）外派内设制度

一种是有的省对整体改制过来的国有企业，从促进改制企业完善法人治理结构，切实维护出资人权益的目标出发，提出了在股权多元化条件下，进一步完善出资企业法人治理结构，由外派监事会体制向《公司法》框架下的企业内设监事会过度。制定《省国资委出资企业监事会工作暂行规定》。具体操作方式如下：一是凡是改制后的企业，都单独设立监事会，以保证对企业的有效监督；二是省国资委以国有资本出资人身份，根据股权比例和公司章程规定，向改制企业推荐国有股权代表监事。向国有独资公司和国有控股公司委派或推荐监事会主席、监事，向国有参股公司推荐监事。三是监事会主席和监事来源，原有外派监事会人员和改制企业原领导人员、省国资委机关符合条件的处级干部。四是派驻企业的公务员身份的监事会主席和监事常驻企业工作，仍然执行公务员管理有关规定，薪酬执行公务员工资的规定，同时给予一定的补贴。非公务员身份的监事会主席和监事任职期间，人事关系、工资关系和养老保险等各种关系接转到省国资委，并按有关规定接续缴纳有关费用，薪酬实行年薪制，包括基本薪酬和绩效薪酬，所需资金列入企业经营预算。

另一种是对省、市政府和国有法人共同投资的企业，按照《公司法》和公司章程规定，监事会成员7人，公司纪委书记作为职工监事进入监事会。公司组建监事会时经股东商量，监事会成员暂定5人，3家股东各派一人，通过职代会选举产生2名职工监事。监事会设主席1人，由控股股东推荐，依法选举产生。根据《公司监事会工作规则》的规定，公司审计部门作为监事会的办事机构，进行日常监督检查工作和处理监事会的日常事务，审计部门负责人为监事会秘书。

目前我省多元投资主体的省属企业情况是：（1）南京禄口国际机场公司由省国资委、南京市国资公司和江苏交通控股有限公司共同出资成立。目前为内设监事会，组成人员共3人，主席1人由省国资委推荐，交通控股公司1人，职工监事1人。（2）江苏省信用再担保有限公司由江苏省人民政府、省国信集团和多家国有、民营企业共同出资设立。省政府授权省国资委履行出资人职责。目前为内设监事会，组成人员7人。监事会主席作为公司班子成员，省国资委推荐1名监事，其他主要股东推荐4名监事，另外1名为职工监事。（3）华泰证券股份有限公司，是一家整体上市公司，其主要股东为省国资委履行出资人职责的省属企业。目前监事会人数9名，主要股东方推荐6名，职工监事3名，选举产生主席1名。设监事会工作办公室，负责监事会日常运作。

三、省属国有控股企业监事会运作面临的问题

 

1.监事会的监督手段不能正常发挥作用。监事会的日常监督、专项检查、年度检查都没能正常开展，仅靠一年参加一次监事会工作会议，不可能正常发挥监督作用，存在监事会弱化和虚化的现象。

2.企业整体上市后的监事会建设没形成制度化规定。华泰证券已成为整体上市公司，汇鸿集团公司也将由国有独资公司转变为国有控股的上市公司，其监事会的产生、运作机制将发生根本性的变化，既需要按照上市公司的要求运作，又需要体现国有大股东在监事会中的职责，都需要制度性的安排。

3.省属国有企业的众多二三级公司，很多都是国有控股或参股公司，也有多家国有控股上市公司，这些众多的子公司孙公司的监事会监督问题也需要进行规范。

四、国有控股公司监事会规范运作的建议和设想

 

1.派驻原则。“依法进入、内外结合”、“外派内设、外荐内选”。就是政府授权国资委派出的监事依法进入国有企业内部，与企业内部监事共同组成内设监事会，成为国有控股企业治理结构的一个组成部分，同时，监事会成员主要由派出监事构成，监事会主席由派出监事经法定程序担任。

2.按照企业股权结构分类组建监事会。（1）对多个国有股东构成的国有独资公司实行外派监事会制度。第一,对于各级地方国资委与国务院国资委、其他地方国资委之间共同持股形成的国有多股企业,建议实行“监督形式协商制”。可采取两种形式:一是参股方委托控股方派出监事会;二是按股权比例决定各持股方派出的监事人数,监事会主席由控股方任命,组成监事会,实行双向报告工作制度。（如鞍山钢铁公司与本溪钢铁公司联合重组后，经国务院国资委和辽宁省国资委协商确定并报国务院同意后实行外派监事会制度。）第二,对于各级国资委与监管企业之间共同持股形成的国有多股企业,由于投入资本的终极所有者为各级人民政府,本质上类似于国有独资公司,可以比照对国有独资公司派出监事会的做法,由国资委商各国有股东，代表国有股东向其派出监事会,行使监督职能。

3.对国有控股公司通过外派监事、推荐主席人选实行监督。按照《公司法》和《公司章程》的规定,国有控股公司监事会由股东代表和职工代表组成。监事会成员由各股东方派出。监事会成员比例由股东方按照出资情况确定,人选由各出资方推荐后,公司股东大会予以确认。按股权的比例,国资委以出资人的角度向国有控股企业的监事会推荐专职监事人选,并从推荐的监事中提名主席人选,通过股东大会选举进入公司监事会,以“投票权”的方式表达出资人的意志,按要求保证监事会工作人员的国有资产代表人的数量,确保国有资产监督到位。也就是按照“依法进入、内外结合”、“外派内设、外荐内选”的原则，设立监事会。国有控股公司监事会向国资委、公司股东会双向负责并报告工作。

4.“依法进入、内外结合”后监事会的运行机制。一是使派出监事为主体的监事会成为有职有权有责的监管机构。二是派出监事既对全体股东负责履行好派出股东单位赋予的职责。三是坚持财务监督和对董事、高级经营管理人员执行职务行为监督为重点的业务监督并重。

5.深化监事会改革。外派监事会体制和“一对多”工作模式，明显难以适应发展混合经济对股东利益保护的内在要求，需适时进行变革和改造。应当尽可能减少每个监事会监管企业的数量，监管才能深入细致，才具有针对性。监事会主席如何增强在企业中的影响力，在组织措施上进一步增强监管权威性、话语权；专职监事必须给以适当合理的报酬，才能稳定监事队伍等问题，都是我们在推进以市场化方式对国有企业实施有效监管所面临的问题，也是下一步在监事会建设中需进一步完善和解决的。

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