对省属国企如何适应国资监管以 管资本为主的转变的思考

以管资本为主加强国有资产监管，是十八届三中全会对国有资产监管工作提出的新要求。个人理解，国资监管从“管企业”为主到“管资本”为主的转变，主要体现在以下方面：

一是实施分类监管制度。在我省深化国资国企改革方案里，强调了要科学 界定不同国有企业功能，实施分类监管，差异化管理。按照有企业承担的职责、业务特征、市场属性、资源配置方式的差异，将国有企业划分为一般竞争类、特定功能类和公 共服务类三个类别。一般竞争类企业以市场为导向，以经济效益最大化和成为行业排头兵为目标，重点关注经营绩效和主业持续发展能力，着力推进混合多元，加快实现产权多元化、资本证券化、价值最大化。特定功能类企业以任务为导向，以完成政府重大专项任务、服务战略性任务和实体经济为主要目标，重点关注资本运作能力和风险控制。加快实现融资能力最大化、经营绩效最优化、风险区间合理化。公共服务类企业以服务为导向，以提供实现社会效益最大化为为主要目标，重点关注企业的成本控制和服务质量，加快实现运行效率最大化、服务质量最优化、成本管理节约化。在对国企进行功能分类的基础上，将分类设置法人治理结构，分类设计考核指标体系，分类制定企业领导人员管理和激励约束机制。中央关于深化国有企业改革的指导意见将国有企业分为商业类和公益类。江苏省属国资国企的“深化改革实施细则”将22家省属国资国企分为两类：竞争类和特定功能类。细则明确，道路交通、机场、水 资源、农场、滩涂框围、粮油储备、食盐专营（储备）等 7类，归类于特定功能类，其他为竞争           类企业。

二是充分放权与有效监管相结合。要建立监管权力清单和责任清单“两个清单”；做 到“三个归位”，即将依法应由企业自主经营决策的事项 归 位于企业，将延伸 到 子企业的管理事项原购上归位于一级企业，将配合承担的公 共管理职能归 位于相关政府部门和单位。结合行政审批制度改革，把握出资人的职能定位，抓住产权下放事权，尊重企业主体地位，遵循企业发展规律，以产权管理为纽带，加强重大事项管理，重点搞好顶层设计，管好战略规划，优化资源配置，完善资本预算和公司治理。从管人、管事、管资产向资本管理、价值管理转变，减少和消除对企业内部事务的行政干预。探索监管权利清单，减少和优化审批事项，按照法律赋予的职能和“管资本”的规律办事。列如，天津市自2013 年以来，市国资委对行权履职行为进行全面梳哩，把涉及企业改制、公司设立、增资减资、评估备案管理等 7个方面的有关权 限下放给集团。据悉江苏省国资委已全面清理履行出资人职责的管理事项 并 公布清单，清单以外的事项均 由省属企业自主决策。

三是构建国有资本运营平台。改组组建国有资本投资、运营公司，让国资运营平台承担起国有资本“有进有退、合理流动”的责任，从盘活资产、集中资源、整合资本的角度来统筹 配置 资源，进而有为，退而有序。国有资本运营公司是国家授权经营国有资本的公司制企业，是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体，定位于国有资产的直接出资人代表，通过持有现有国有企业股权，专门以股东身份从事国有资本的经营与运作，以及存量资产的流动与重组。管资本可以通过管理资本运营公司和资本投资 公司的国家资本来实现，形成国资委——国有资本运营投资公司——混合所有制企业的国资监管体系。国资委相当于裁判，国资运营平台是领队，企业是运动员。江苏省已确定选择省国信集团作为试点，开展国有资本投资公司的组试点。

国资监管以管资本为主的目标，就是要推进国有资产监督管理机构的职能转变，科学界定国有资产出资人监管边界，推进所有权和经营权分离，不干预企业经营自主权。在以管资本为主的国资监管模式下，国资委首先必须摆正自己的位置，把该由国有资本投资 公司行使的权力全部下放，将投资决策权、企业发展战略、经营者任免、对下属企业考核等事项交由国有资本投资公司的董事会来决定。国资委要做的，就是制定规则、加强监管、强化对国有资本投资公司的考核，并通过委派的国有董事表达政府在重大决策等方面的意见。

国资委职能转变后，对国有企业重点应抓好以下几方面监管工作：

1、监督国有企业建立现代企业制度，完善公司治理结构。国有企业不仅要有股东会、董事会、监事会，有议事规则、决策程序，重要的是让三会确实发挥作用，让董事监事履行职责，而不是简单地参加会议举个手。落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任。要把完善公司治理与推进管理提升，作为深化国企内部改革的立足点。推动企业规范股东会、董事会、监事会和经理层的权责，建立健全外部董事和外部监事制度，加快规范的董事会建设，发挥董事会决策中心作用。对国有资本投资 公司而言，则应严格按照市场规范运作，建立完整、有序、规范的董事会制度，重大决策、重大事项 等必须由 董事会决定，日常经营则由经营层负责，经营层必须接受董事会管理。建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用，切实解决一些企业董事会形同虚设、  “一把手”说了算的问题，实现规范的公司治理。改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理，对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究责任。进一步加强外部董事队伍建设，拓宽来源渠道。

2、监督国有企业建立内部控制制度，加强风险管理。公司治理与内部控制是相辅相成、相互促进的关系，良好的公司治理为内控实沲提供了环境，良好的内控是完善公司治理的重要保证，保障公司治理目标的实现。两者都健全，才能保障企业经营合规，决策科学，规避风险。

3、加强对国有企业的审计检查，包括对公司治理、内控机制检查。建立健全高效协同的外部监督机制，强化出资人监督，加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督，规范操作流程，强化专业检查。加强和改进外派监事会制度，明确职责定位，强化与有关专业监督机构的协作，加强当期和事中监督，强化监督成果运用，建立健全核查、移交和整改机制。健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度。简政放权后一些审批权限下放，事后监督检查更有必要。

4、完善对国有企业的考核评价和奖惩机制。考核指标是导向，有奖有惩才能产生激励。对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对各级党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。

二、省属国有企业如何适应国资监管以管资本为主的转变

作为我省深化国资国企改革的试点单位，江苏国信改革的总目标是把江苏国信建设成为具有较强控制力、影响力和经济活力，以产业投资为核心功能定位，以能源和金融作为两大战略性主业，适度多元化的一流国有资本投资 公司。初步设想，国信集团将建立能源、金融、地产、贸易、酒店五大业务子集团，集团总部转变成为资本投资集团，位为战略、投资及重大决策中心，按照现代企业制度和法人治理构，对下属业务子集团和子公司进行差异化管理。对能源和金融业务实行战略方向管控模式，集团总部将在下属能源与金融业务的战略与发展方向、重点投资及经营决策、管理持续变革与优化方面发挥更大作用，而对房地产业务、贸易业务和酒店旅游业务则采用战略偏财务控模式，集团总部将更大业务发展及经营决策的权利下放到业务子集团，集团主要关注战略及财务绩效。在发展模式上，能源与金融业务子集团将逐步上市，集团总部保持绝对控股；而房地产业务、贸易l：务和酒店旅游业务将积极推动混合所有制，集团总部保持相对控股，部分业务可以考虑逐步退出，推动其完全社会化。未来集团总部通过法人治理结构和董事会来 影响下属子集团的管理层 面，下属业子集团成为经营业绩主体，独立经营决策。对下属业务子集团来说，有必要建立市场化的用人和激励机制，打破以往行政级别，面向市场招聘职业经理人。

国有企业改革目的是让国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。作为省属国有企业集团，为了适应和应对国资监管从“管企业”                 到“管资本”的转变，从财务管理角度，应做好以下几方面工作：

1、实施全面预算管理。全面预算管理作为对现代企业成熟与发展起过重大推动作用的管理系统，是企业内部管理控制的一种主要方法。全面预算能够细化企业发展规划和年度经营目标，它是对整体经营活动一系列量化的计划安排，有利于实现以上目标的监控执行；全面预算管理可合理分配 资源，协调企业内部各职能部门的工作，控制企业日常经营活动，发现管理中的漏洞和不足，降低日常经营风险，最大限度实现企业整体目标。2002 年 2月，财政部颁发了《关于企实行预算管理的指导意见》，对国有企业实施全面预算管理提出明要求。2007 年 9月，国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》的出台，标志着我国国有资本经营预算工作正式启动。2010 年，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会制定“企业内部控制应用指引第15号一一全面预算”。实行集团化管理，全面预算管理是不可缺少的手段。国信集团从2013 年开始试行 全面预算管理，2014 年正式实施，2015 起进一步向更精确的预算管理深化。

2、加强资金集中管理。资金是企业发展的血液，是企业生产经营活动的根本。资金渗透着企业集团的每一个组织层面。根据国内外型企业集团的经验，事权可以分散，但财权则必须集中。在发生金融危机的背景下，实行 资金集中管理显得尤为重要。企业集团资金实

施集中管理可在迅速而有效地控制企业集团全部资金的同时，实现资金留 存和运用的合理化。资金管理模式有资金池模式、委托 贷款模式、结算中心模式、财务公司模式等。资金是企业经济命脉，资金安全是企业的命门，实行资金集中管理是企业集团保障资金安全可控的重要手段。集团及其下属企业之间由于集团的整体战略和具体成员企业的经营目标之间可能存在差异，各层级资金管理人员 资金使用的动机可能存在一定差异，整个集团的资金使用行为就有可能产生差异，不规范的资金使用行为也就在所难免。因此，集团资金管理的一个重要方面是对集团资金的流量、流向实行有效控制，确保集团资金使用行为范、合理，达成集团整体战略目的。通过实现集团资金集中管理，使各成员企业的资金流量、流向、存量完全置于集团的管理之下，企业集团能够对其对外收款、付款，对内资金结算进行全方位控制；通过设立收支二条线制度强化资金管理，通过制定付款审批、审核流程，能够保证集团成员企业具有与其经营管理需要的的资金管理权，又能够有效控制成员企业资金支付行为，防范集团资金浪费，降低集团经营成本。同时，由于能够对全集团资金实行全程管理，就能够对全集团资金实行有效的计划管理，使集团资金使用计划与企业战略规划、预算有效的协调，产生集团资金聚合效应。以此加强对子公司现金收支活动的实时监控，迅速而有效地控制企业集团的全部资金，统一调剂内部资金，保证资金头寸；降低企业集团的现金持有水平，避免不必要的资金闲置，减少资金成本；在保证企业集团资金需求的前提下，增加剩 余资金的投资 收益；利用资金优化配置 手段加强对子公司的生产经营控制。  国信集团从2007 年起成立内部资金结算中心，开始实施资金集中管理。2010 年成立财务公司，进一步加强资金集中管理。财务公司具有资金归集平台、资金结算平台、资金监控平台、金融服平台等功能，其中财务公司最主要的、基本职能是：代行集团的资金集中管理职能，对集团各成员企业的资金实行集中统一管理，从而建立集团统一的资金池，为集团成员企业提供金融服务，在集团成员企业之间调剂 资金余缺，提高内部整体 资金运营效率，节约融资成本，提高集团整体信誉，增强集团管控力，防范财务资金风险。目前财务公司注册资本金15亿元，资产总额80亿元，集中管理的资金约60亿元，发放贷款50亿元，办理委托贷款180亿元，年结算资金量  亿元。

3、实行财务总监委派制。集团总公司为了更准确了解下属子公司的财务状况，防止 子公司进行财务造假，必须对财务总监进行委派，使财务总监与子公司无利益关系，方能杜绝财务造假，才能真正做到监督财务的作用，才能使公司财务数据和财务资料及企业经营状况真实可靠。财务总监不干预企业正 常经营活动，对投资、担保、借贷、资金调拨，大型固定资产购置、大额合同签订、产权转让、资产重组等重大财务事项，通过与子公司总经理联签和报告制度进行监控，保证企业经营自主权和财务总监职责与监督工作的有效实现。同时，由于财务总监参与企业经营全过程，以企业资产管理为轴心，将监控职能贯穿于企业日常财务经营收支之—印，保证了财务监督工作的经常性、及时性、全面性和有效性。

4、加强内控制度的建设和执行。近年来国内外因内部风险控制缺位造成的风险事件屡见不鲜，美国安然公司破产和英国巴林银行倒闭事件均属典型案例，中航油新加坡公司治理架构和风险管理制度表面上形式完备，但在“强人治理”环境下内控体系形同虚设，最终发生巨额亏损丑闻。由 此可见内控体系的建设对于企业生存发展具有重要意义。国信集团近几年历经整合，资产规模快速增长，子公司数量剧增，所涉行业领域不断拓宽，集团本部对下属业务板块的风险管控目前尚不到 位，在规章制度、决策流程、预算管理、风险控制、绩效考核 等方面都存在较大改进空间，信息化运用水平严重滞后于目前的资产规模。国务院国资委要求各央企分步构建内控体系，以提升活动，各地方国资委也纷纷加快推动国企内控体系建设与实施。内控体系建设与实施是江苏国信提升管理能力和风险管控水平的重要契机。近两年集团在健 全完善制度体系方面做了大量工作，先后制订、修订并颁布了办公会制度、财务筹融资管理、重大资金事项审批、投资管理、担保业务管理等多项管理制度，在集团领导的高度重视和相关部门、子公司的积极配合下，管理咨询公司已编制出集团内控手册样本，内容包括总则、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督、岗位授权规范、内部控制自评价规范八个章节、363个能力模块、189个流程、270个风险点，内控手册的买馳讨。R件f‘川一实现管理制度化、制度流程化、流程系统化，解决管理随意性的问题和管控无法落地的问题，实现风险与绩效的最优化。

5、加强内部审计监督。完善企业内部监督体系，强化企业内部监督。明确监事会、审计、纪检监察以及法律、财务等部门的监督职责，完善监督制度，增强制度执行力。强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。建立审计部门向董事会负责的工作机制。落实企业内部监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督。在集团主要领导的支持下，国信集团加强了内部审计工作力度，扩大审计工作范围，增加了子公司负责人任中审计等专项审计，增强集团制度执行力，遏制违法违规经营行为。

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